Previous Entry Share Next Entry
Модернизация системы государственной поддержки инноваций
Черных, инновации
evgeny_chernykh
Статья в формате .pdf здесь: www.innoact.ru

© Черных Евгений Александрович , 2011

26 октября 2011 г.

В статье констатируется тупик, в котором оказалась система государственной поддержки инноваций в России, и предлагаются направления модернизации этой системы.

Ключевые слова: инновации, инновационные проекты, качество, производительность, государственная поддержка инноваций, стратегические знания, «открытые» инновации, лицензионная торговля технологиями, федеральная контрактная система


Руководство России много делает для того, чтобы поставить страну на инновационные рельсы развития. Государство на протяжении многих лет выделяет значительные финансовые ресурсы на реализацию федеральных целевых программ, становление и развитие инфраструктуры инновационной деятельности, финансирование многочисленных инновационных проектов на различных стадиях, обучение кадров и другие цели. На каждом из этих направлений при желании можно обнаружить локальные успехи, однако получаемые результаты этой деятельности в целом, судя по всему, не соответствует существующим в обществе и государстве ожиданиям, так как в противном случае никто не стал бы произносить тезисы о «принуждении к инновациям» и прочих «хирургических» мерах. Другими словами, в стране назрела необходимость серьезного обновления всей системы государственной поддержки инноваций, без которого результативность и эффективность этой части государственной политики будет оставаться на низком уровне. Цель данной статьи – наметить основные направления, по которым такая модернизация могла бы осуществляться.
С нашей точки зрения, в инновационной системе страны сложился целый комплекс системных недостатков, без преодоления которых дальнейший прогресс в инновационной сфере невозможен. Остановимся не некоторых из них, оговорившись, что приводимый нами перечень ключевых проблем нельзя считать исчерпывающим.

1. Качество и производительность – превыше всего!
В России не до конца осознана идея о том, что без решения хронической проблемы качества и производительности говорить о каких-то инновациях просто бессмысленно. Какими передовыми и уникальными ни были бы научно-технические разработки, очень быстро наступает тот момент, когда продукция, создаваемая на основе этих разработок, должна производиться в больших количествах, в точном соответствии с установленными целевыми потребителями требованиями, при низком количестве дефектов, быстро, с низкими затратами. Без этого серьезного рыночного успеха высокотехнологичной продукции никогда не будет, следовательно, никогда не вернутся финансовые ресурсы, инвестированные в исследования и разработки.
Качество и производительность – это прежде всего доминирующая в экономике культура, которая создаётся и развивается на протяжении длительного времени, измеряемого десятилетиями. С сожаленьем приходится констатировать, что современный российский бизнес, создающий львиную долю отечественного ВВП, серьезно уступает в показателях качества и производительности лучшим зарубежным компаниям. Этот феномен отмечался ещё в советское время, и за 20 лет, прошедшие с момента распада СССР, дистанция не сократилась. Здесь возникает простой вопрос: если вполне успешный и устойчивый традиционный отечественный бизнес, обладающий хорошими собственными денежными потоками, не в состоянии решить хроническую проблему низкого качества и производительности, то почему мы решили, что эту проблему сможет решить новый бизнес, создаваемый за счёт передовых результатов НИОКР, которые, разумеется, ещё нужно получить?
Таким образом, в современной России «телега» инноваций поставлена впереди «лошади» качества и производительности в традиционных для России отраслях. Пока эта проблема не начнётся решаться, об успешных инновациях нужно просто забыть. С другой стороны, как только проблема качества и производительности будет поставлена во главу угла, это автоматически создаст спрос на инновации, часть их которых может быть удовлетворена отечественными разработчиками.
Итак, государство должно сделать качество и производительность в традиционных отраслях главной идеей экономического развития. Без этого инновации навсегда останутся простым «паровозным гудком».

2. Непрерывное обновление стратегических знаний
В инновационной сфере страны сложился своеобразный культ технических знаний. Доминирует заблуждение, согласно которым успех в инновационном развитии предопределяется уровнем научно-технических разработок. От этого недуга нужно избавляться.
На самом деле успех в инновационной деятельности предопределяют не технические, а стратегические знания, то есть представления о том, кому и что можно продать, по какой цене, как должно быть устроена производственная система, которая позволила бы выпускать соответствующую продукцию, какие технологии нужны для создания продукции и т.п. Причем стратегические знания в современных условиях устаревают ещё быстрее, чем технические. Российская практика не учитывает этого факта, в стране доминирует детерминистское, догматическое стратегическое мышление. Пока ситуация не будет изменена, об успехах в инновационной сфере можно и не мечтать. Далее показано, как для решения этой проблемы можно использовать, в том числе, активно продвигаемую сегодня федеральную контрактную систему.

3. «Открытый» подход к созданию и коммерциализации новых знаний
Сегодня в мире доминирует «открытый» подход к инновационной деятельности, который означает, что для успешной инновационной деятельности даже самые передовые компании должны активно покупать чужие и продавать свои технологии. В современной инновационной политике России по-прежнему доминирует «закрытый» подход, предполагающий, что мы всё или многое разработаем сами. С нашей точки зрения, «раскрываться» нужно активнее. Это, в частности, касается вопроса о продаже лицензий на отечественные разработки за границей. По-видимому, государство мало делает в этом отношении, а в научной общественности сложилось какое-то снисходительное отношение к лицензионной торговле технологиями, которую зачастую называют торговлей научным «сырьём». Можно только сожалеть о таком пренебрежительном отношении к этому важнейшему вопросу. Ведь успешная или неуспешная торговля лицензиями свидетельствует о том, насколько востребованы российские технологии в рамках глобальных стратегий, реализуемых состоявшимися компаниями. Результаты лицензионной торговли создают отличный канал обратной связи, по которому может поступать ценнейшая стратегическая информация. Если мы создаем технологии, которые мы не можем продать на мировом рынке по лицензии, то почему мы решили, что их коммерциализация в России будет успешной? Напротив, успешно торгуя лицензиями, мы приобретаем знания о том, кто и почему в них нуждается, в рамках каких стратегий данные технологии становятся востребованными. Это позволяет нам выстраивать новые собственные стратегии в условиях, когда старые успешные стратегии других фирм быстро утрачивают свою актуальность.
Вот почему мы уверены, что нужно создать централизованную государственную структуру, которая отвечала бы за глобальное продвижение и лицензионные продажи российских технологий. Разумеется, эта структура на обозримую перспективу будет убыточной, однако взамен мы сможем выстроить эффективные каналы создания и непрерывного обновления стратегических знаний, которые в дополнение к информационным потокам, создаваемой федеральной контрактной системой (см. далее), позволят вывести инновационную деятельность в России на качественно иной уровень.

4. Непрерывное улучшение государственной деятельности по поддержке инноваций на основе прозрачности функционирования федеральной контрактной системы
При рассмотрении вопроса о государственном финансировании НИОКР важную роль играют процедуры закупки соответствующей продукции и услуг. На настоящий момент для этих целей применяется федеральный закон № 94-ФЗ от 21.07.2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». При обсуждении результатов применения этого закона обычно обращается внимание на его способность или неспособность сдерживать коррупционные проявления. Противодействие коррупции – важный аспект проблемы, однако значение применяемых процедур не должно ограничиваться только этим. Принципиально важно, чтобы применяемые правила создавали условия для непрерывного совершенствования форм и методов государственной поддержки инноваций. Представляется, что с этой функцией закон № 94 не справляется.
Вот почему большое значение имеет инициатива Минэкономразвития, которое 1 сентября 2011 года опубликовало проект федерального закона «О федеральной контрактной системе». С нашей точки зрения, принятие и применение этого закона может создать хорошую основу для модернизации системы государственной поддержки инноваций. В то же время и он не лишён недостатков, о которых речь идёт ниже.
В данном законопроекте под федеральной контрактной системой понимается совокупность мер правового, организационного и экономического характера, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах посредством реализации взаимосвязанных этапов:
• прогнозирования государственных нужд и планирования обеспечения государственных и муниципальных нужд;
• осуществления закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд;
• осуществления контроля и аудита, в том числе мониторинга полноты и качества удовлетворения государственных и муниципальных нужд.
Таким образом, если ныне действующий закон №94 охватывает лишь этап закупок, то федеральная контрактная система расширяет сферу регулирования, включая, помимо собственно закупок, этап прогнозирования и планирования государственных нужд, а также осуществление контроля и аудита. Важно разобраться в особенности реализации этих этапов применительно к закупкам научных исследований, проектных работ, экспериментов и т.п. К сожаленью, проект закона никак эту специфику не затрагивает, хотя ранее в концепции данного федерального закона необходимость учёта этой специфики декларировалась.

4.1 Прогнозирование и планирование
Прогнозирование и планирование обеспечения государственных нужд в случае поддержки инноваций имеет значительную специфику. Дело в том, что научные исследования и разработки, коммерциализация результатов НИОКР – это те сферы деятельности, прогнозировать и планировать развитие которых очень трудно в силу объективных причин. Именно поэтому государство ограничивается лишь заданием общих рамочных приоритетов. К примеру, в рамках федеральной целевой программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологичного комплекса России на 2007-2013 годы» (государственный заказчик-координатор – Министерство образования и науки России) определён Перечень приоритетных направлений реализации Программы. Позднее, в 2011 году, Указом Президента России был определён перечень критических технологий Российской Федерации. Многочисленные государственные структуры - Российский фонд фундаментальных исследований, Российский фонд технологического развития, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, ОАО «Роснано», инновационный фонд «Сколково», анонсированные «технологические платформы» - соотносят свои приоритеты с заданными государством рамками. Однако дальнейшее прогнозирование и планирование осуществляется по принципу снизу-вверх: конкретные тематики работ и планы проекта формулируют будущие исполнители работ.
Применение при государственной поддержке инноваций смешанного подхода – задание общих рамок по принципу сверху-вниз и формулирование приоритетов по принципу снизу-вверх – вполне оправданно, и государство вряд ли сможет когда-нибудь отказаться от него. Однако это не означает, что данный аспект государственной поддержки инноваций нельзя улучшить. В частности, сегодня можно отметить излишнюю децентрализацию функции задания рамочных приоритетов, отсутствие единообразия при сборе и оценке предлагаемых будущими исполнителями тематик и проектов. Это ведёт к ненужному дублированию функций и, следовательно, росту затрат, и делает невозможным обеспечение целостности мониторинга и оценки исполнения финансируемых государством мероприятий и проектов. Централизация данной функции и обеспечение единообразия её выполнения по всем направлениям инновационной политики – одно из возможных направлений модернизации системы государственной поддержки инноваций.

4.2 Осуществление закупок
В части осуществления закупок проект федерального закона устанавливает норму о том, что для заключения контракта в целях проведения научных исследований, проектных работ, экспериментов, изысканий или разработок, за исключением случаев, когда такой контракт предусматривает производство товаров в количествах, достаточных для обеспечения их коммерческой рентабельности или возмещения расходов на исследования и разработки, проводится двухэтапный конкурс. Вряд ли это положение может встретить какие-то серьёзные возражения.
Принципиально важной с точки зрения модернизации системы государственной поддержки инноваций является статья 25 законопроекта «Централизованные закупки». С нашей точки зрения, она должна применяться в случае проектов поддержки инноваций. Эта статья гласит, что в целях централизации закупок могут быть созданы федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченные на осуществление процедур закупок для заказчиков, либо в указанных целях осуществление процедур закупок для заказчиков может быть возложено на один из существующих органов. Такие органы осуществляют функции по осуществлению закупок для заказчиков, определенные решениями о создании таких органов или наделении их такими полномочиями, за исключением функции подписания контрактов, которые подписываются соответствующими заказчиками. С нашей точки зрения, функции предпроектной экспертизы и централизованных закупок в данной сфере можно возложить на единый орган при Министерстве образования и науки, а остальные перечисленные выше структуры будут выполнять роль непосредственных заказчиков по конкретным приоритетным направлениям развития науки и техники. Это позволит централизовать финансовые и информационные потоки, и на этой основе увеличить результативность и эффективность государственной инновационной политики.

4.3 Исполнение контрактов и мониторинг
В опубликованной в начале 2011 года концепции закона о федеральной контрактной системе в качестве третьего этапа отдельно был выделен этап исполнения контрактов, включавший, помимо прочих функций, мониторинг контрактов и анализ их эффективности. В опубликованном законопроекте «О федеральной контрактной системе» этот этап неудачно включён в главу об осуществлении закупок (статья 86), а функции мониторинга и анализа эффективности описаны в главе, посвященном прогнозированию и планированию государственных закупок (статья 22). С нашей точки зрения, эта новелла законопроекта по сравнению с концепцией нарушает логику изложения, игнорирует действующие в реальной жизни причинно-следственные связи и тем самым создаёт массу неудобств и путаницу.
Между тем, именно мониторинг и анализ эффективности проектов являются важнейшими этапами управления контрактами, на которых создаются новые знания, позволяющие непрерывно совершенствовать данную деятельность государства на систематической основе.
Мы предлагаем выстроить эту работу следующим образом. Исполнители проектов, получивших государственную поддержку, выполняют соответствующий план работ и составляют отчётную документацию в соответствии с установленными требованиями. На основании представленных отчётов уполномоченные Министерством образования и науки лица ведут мониторинг проектов. Сущность мониторинга состоит в том, чтобы зафиксировать достоверность первичных данных о ходе реализации проекта, получаемых результатов, и соотнести их с сформулированными ранее планами проектов. Другими словами, задача мониторинга - оценить результативность выполняемых проектов, то есть соотнести фактическое положение вещей с планом.
Функцию анализа эффективности отдельных проектов и мероприятий в области поддержки инноваций, с нашей точки зрения, должны выполнять коммерческие (консалтинговые) структуры на конкурентной основе. Причём может оказаться целесообразным поручить анализ эффективности отдельных проектов двум-трём независимым консалтинговым структурам одновременно, что позволит сформировать «стереоскопический» взгляд на сложный вопрос. Другими словами, в инновационной сфере должна иметь место конкуренция субъективных, но аргументированных интерпретаций результатов мероприятий проектов. Это будет способствовать непрерывному обновлению стратегических знаний, создаваемой инновационной системой страны.
Мы также считаем заслуживающей внимания идею о том, чтобы ответственностью за выполнения функций мониторинга и оценки эффективности наделить разные ведомства. За организацию мониторинга могло бы отвечать Министерство образования и науки, а за оценку эффективности – Министерство экономического развития. Это может внести значительный вклад в совершенствование системы государственной поддержки инноваций в целом.
Результаты мониторинга и анализа эффективности должны размещаться в открытом доступе в единой информационной системе, предусмотренной рассматриваемым законопроектом.

4.4 Контрактный аудит и контроль в федеральной контрактной системе
Законопроект справедливо выделяет в отдельный этап контрактный аудит и контроль в федеральной контрактной системе. Однако и эта глава не лишена недостатков.
Под контрактным аудитом понимается систематический и документально оформленный процесс проверки объективно получаемых и оцениваемых данных для определения эффективности осуществления заказчиком функций по планированию и осуществлению закупок. При этом в контрактный аудит включены не только проверка соответствия заявляемых исполнителем результатов фактическим результатам и сформулированным ранее планам, а также наличия соответствующей документальной доказательной базы, но и проверка эффективности полученных результатов контракта, в том числе на предмет их практического применения.
Контроль в федеральной контрактной системе представляет собой деятельность уполномоченных органов государственной власти по контролю в федеральной контрактной системе, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений участниками федеральной контрактной системы требований закона.
С нашей точки зрения, применительно к деятельности в области государственной поддержки инноваций, из контрактного аудита должна быть исключена функция анализа эффективности. Другими словами, инициаторы закона свели в контрактный аудит два разных вида анализа – формальный и содержательный (по существу). Контрактный аудит должен иметь дело исключительно с формальной стороной вопроса, то есть установить, что представленные исполнителем отчетные данные о ходе реализации и результатах проекта соответствуют действительности, а не сфабрикованы, и подтверждаются документально. Эта функция должна выполняться органом государственного управления или иным уполномоченным лицом на единообразной, административной основе.
Однако анализ эффективности мероприятий в области поддержки инноваций, как предложено выше, должен осуществляться на конкурентной основе коммерческими (консалтинговыми) структурами.
Результаты контрактных аудитов и контроля в федеральной контрактной системе также должны размещаться в открытом доступе в единой информационной системе.

4.5 Распространение новых знаний и непрерывное совершенствование деятельности по государственной поддержке инноваций
Крупнейший недостаток представленного законопроекта в контексте развития инноваций можно считать тот факт, что в нем очень слабо раскрыта тема распространения новых знаний, получаемых в результате выполнения мероприятий по поддержке инноваций, и непрерывного совершенствования деятельности государства по поддержке инноваций. Правда, в статье 4 законопроекта затрагиваются вопросы общественного контроля в федеральной контрактной системе, что можно интерпретировать как инструмент для этих целей. Однако тут же отмечается, что вся деятельность по осуществлению общественного контроля должна осуществляться на безвозмездной основе.
С нашей точки зрения, нельзя смешивать общественный контроль, с одной стороны, и распространение новых знаний и непрерывное совершенствование, с другой. Решение этих задач связано с содержанием штата высококвалифицированных специалистов, т.е. вполне осязаемыми финансовыми затратами. Говорить о том, что эти функции могут закрыть «любители» на безвозмездной основе недальновидно. Вот почему мы убеждены, что эти две функции – распространение новых знаний и разработка рекомендаций по совершенствованию деятельности – должны выполняться консалтинговыми структурами на конкурентной основе за счёт государства. При этом общественный контроль на безвозмездной основе не исключается. Без этого ни о каком улучшении деятельности государства в это сфере не может быть и речи.
Предлагаемые нами направления по совершенствованию государственной инновационной политики на основе прозрачности функционирования федеральной контрактной системы приведены в табл. 1.
Таблица 1
Этапы, задачи государственных мероприятий по поддержке инноваций и лица, ответственные за их исполнение
Этап Задача этапа Ответственный за выполнение
1. Прогнозирование и планирование 1.1. Разработка рамочных государственных приоритетов в области поддержки инноваций Уполномоченный орган государственного управления при Министерстве образования и науки
1.2. Разработка тематик и проектов в области инноваций Исполнитель проектов и их объединения, включая технологические платформы, на конкурентной основе
2. Осуществление закупок 2.1. Экспертиза проектов Министерство образования и науки либо уполномоченные им лица
2.2. Принятие решение о закупке Министерство образования и науки
2.3. Заключение контракта Государственные заказчики в зависимости от тематики проектов
3. Исполнение контрактов и мониторинг 3.1. Непосредственное выполнение плана работ Исполнители
3.2. Составление отчётной документации о ходе выполнения и результатах проекта в соответствии с установленными требованиями Исполнители
3.3. Мониторинг выполнения контракта Лица, уполномоченные Министерством образования и науки
3.4. Анализ отчётной документации по существу, оценка эффективности выполнения проектов Независимые консалтинговые структуры, уполномоченные Министерством экономического развития РФ на конкурентной возмездной основе (приветствуется независимый анализ одного и того же проекта двумя и более консалтинговыми структурами)
3.5. Размещение планов, отчётов, результатов мониторинга и анализа эффективности в единой информационной системе. Министерство экономического развития РФ
4. Контрактный аудит и контроль в федеральной контрактной системе 4.1. Контрактный аудит (подтверждение соответствия приведенных в отчетах исполнителей данных факту и наличие доказательной документации) Государственный орган, уполномоченный на проведение аудита в федеральной контрактной системе
4.2. Контроль в федеральной контрактной системе
4.3. Размещение результатов контрактных аудитов и контроля в федеральной контрактной системе Министерство экономического развития РФ
5. Распространение новых знаний и непрерывное совершенствование государственной деятельности в области поддержки инноваций 5.1. Сбор первичных данных и аналитических материалов в единой информационной системе Министерство экономического развития РФ или уполномоченные им лица
5.2. Распространение новых знаний Заинтересованные лица и общественные организации на безвозмездной основе, а также консалтинговые структуры на возмездной основе по поручению Министерства экономического развития РФ
5.3. Разработка рекомендаций по совершенствованию государственной деятельности в области поддержки инноваций Независимые консалтинговые структуры, уполномоченные Министерством экономического развития РФ
5.4. Принятие решения о целесообразности выполнения рекомендаций или их аргументированное отклонение Министерство образования и науки

5. Модернизация политической системы и системы государственного управления в целом
Наконец, ещё один важнейший аспект развития инновационной сферы в России. Речь в данном случае идёт о настоятельной необходимости модернизации политической системы и системы государственного управления в целом. Об этом сегодня много говорится, однако этот вопрос не всегда увязывают с развитием инноваций в стране.
Основная проблема здесь состоит в том, что нынешняя политическая система и система государственного управления в целом «транслируют» в общество неверные ценности и формулы успеха. Если так, то даже крупные успехи, которые ещё предстоит достичь, никогда не будут иметь под собой прочного фундамента, создающего предпосылки для устойчивого долгосрочного развития. Другими словами, даже в том случае, если какие-то успехи будут случаться, они не будут долговечными и исчезнуть под давлением новой волны стратегических и технологических перемен.

Выводы
1. Система государственной поддержки инноваций в России оказалась в тупике и не в состоянии обеспечить дальнейшее развитие страны на инновационной основе. Нужны глубокие изменения этой системы.
2. Важнейшее значение для России имеет историческая задача выхода отечественного бизнеса (прежде всего в традиционных отраслях) на самые передовые рубежи по уровню качества и производительности. Без решения этой задачи развитие инноваций в стране невозможно.
3. Ключевую роль в дальнейшем развитии инновационной системы России играют непрерывное обновление стратегических знаний и совершенствование государственной деятельности по поддержке инноваций на непрерывной основе.
4. Организация централизованной лицензионной торговли отечественными технологиями в глобальном масштабе, а также становление и развитие федеральной контрактной системы выступают в качестве важных инструментов для развития инноваций в России. При этом представленный Министерством экономического развития РФ законопроект «О федеральной контрактной системе» нуждается в адаптации для нужд государственных мероприятий и проектов в области инноваций.
5. В качестве обязательного условия развития инноваций в России следует считать глубокую модернизацию политической системы и системы государственного управления в целом.

?

Log in